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Responsabilidade civil do Estado por sinalização precária
de rodovia
Aldemir Berwig
Resumo:
O estudo aborda a responsabilidade civil do Estado em decorrência de
acidente que ocasiona danos ao condutor de veículo, ao colidir frontalmente
com outro veículo que vem em sentido contrário, em razão da falta de
sinalização adequada na rodovia.
Palavras chave:
Responsabilidade civil. Responsabilidade subjetiva. Responsabilidade
estatal.
Sumário:
1
Introdução;
2
Competência pela manutenção da rodovia;
3
Nexo de causalidade e responsabilidade subjetiva;
4
Responsabilidade em decorrência da falta de sinalização;
5
Cabimento de danos morais em razão de omissão estatal;
6
Considerações finais. Referências bibliográficas.
1
INTRODUÇÃO
Doutrinariamente, muito se tem falado na
responsabilidade objetiva do Estado em decorrência de tal previsão no art.
37, § 6º, da Constituição da República.
É possível responsabilizar o Estado por acidente que
ocorra em rodovia quando este não agiu e o dano decorreu da atuação de um
dos condutores por falta de sinalização na rodovia? E neste caso, cabendo
indenização, o Estado responde objetivamente ou poderá ser enquadrado em
responsabilidade subjetiva.
O objeto do presente trabalho é a análise da
responsabilidade do ente estatal pela manutenção e adequada sinalização das
rodovias e a possibilidade de responsabilização mesmo em caso de omissão.
2
COMPETÊNCIA PELA MANUTENÇÃO DA RODOVIA
Questão importante a ser discutida preliminarmente,
é a respeito da competência de manutenção da estrada de rodagem. Para isso,
é necessário verificar se a estrada é federal, estadual ou municipal e se
está a cargo da administração direta, indireta ou de terceiro, mediante
concessão para manutenção. Não vamos diferenciar os entes responsáveis,
tratando unicamente como ente estatal competente, de modo que se façam as
devidas adequações quando for pertinente.
No campo da responsabilidade estatal, o entendimento
pode situar-se no campo da responsabilidade objetiva ou da
responsabilidade subjetiva pela culpa do serviço, existente quando o
ente público, devendo atuar com base em certos critérios, não o faz, ou
quando peca por omissão, ou atua de modo deficiente ou insuficiente. O STJ
tem se posicionado pela responsabilidade subjetiva do ente estatal em razão
da falta do serviço público.
A omissão do ente estatal competente na
manutenção de uma rodovia pode caracterizar-se por diversas razões:
inexistência de acostamento,
excesso de pedriscos soltos sobre a pista de
rolagem,
falta de sinalização horizontal para demarcação da
pista,
precária a sinalização vertical de trânsito,
precária fiscalização por parte do órgão
encarregado, entre outras.
Entretanto, nossa abordagem quer se limitar à falta
ou inexistência de sinalização.
A omissão é caracterizada pela negligência dos
servidores estatais em sua função de zelar pela segurança dos usuários da
rodovia. Este entendimento vem ancorado na lição de Celso Antonio Bandeira
de Mello, cujo entendimento é de que
“se o Estado não agiu, não pode logicamente, ser
ele o autor do dano. E, se não foi o autor, só cabe responsabilizá-lo caso
esteja obrigado a impedir o dano. Isto é: só faz sentido responsabilizá-lo
se descumpriu dever legal que lhe impunha obstar ao evento lesivo”
(Mello, 2002, p. 855).
No sentido da responsabilidade objetiva do ente
estatal, o Desembargador do Tribunal de Justiça de São Paulo, Carlos Roberto
Gonçalves assim se manifesta:
“É tranqüila a
jurisprudência no sentido de que o DER, como também o DNER e o Dersa, deve
arcar com as conseqüências da existência de defeitos, como buracos e
depressões nas estradas de rodagem, decorrentes do seu deficiente estado de
conservação e da falta de sinalização obrigatória (...) (... RT,
504:79 e 582:117)(grifei).
Tal responsabilidade tem por fundamento a teoria do risco administrativo,
acolhida pela nossa Constituição Federal, que sujeita as entidades de
direito público aos ônus ínsitos na prestação de serviços, respondendo
objetivamente pelos danos causados a terceiros.”
(Gonçalves, 2003, p. 847).
O renomado civilista ilustra as afirmações
destacadas com os seguintes julgados:
Acidente de trânsito – Responsabilidade civil do
Estado – Sinistro ocasionado pela falta de serviço na conservação de estrada
– Ausência de prova de culpa do particular, bem como de evento tipificador
de força maior – Comprovação de nexo de causalidade entre a lesão e o ato da
Administração – Verba devida – Aplicação da teoria do risco administrativo,
nos termos do art. 37, § 6º da CF (RT, 777:365).” (Gonçalves, 2003, p. 840).
“Acidente de trânsito – Descontrole de automóvel em
virtude da falta de aderência ao solo, por deparar com a presença de
substância que se misturou à água da chuva – Constatação de omissão por
parte do DER, a quem cabia assegurar a normalidade das condições da pista
ou, ao menos, sinalizar o local, para evitar situações de risco – Culpa
do serviço demonstrada, a justificar a condenação da autarquia ao
ressarcimento dos danos sofridos – Indenizatória procedente (JTACSP,
176:189).” (Gonçalves, 2003, p. 840)(grifei).
Diante dos entendimentos expostos, fica evidente que
deve ser responsabilizado quem, embora sem uma participação direta,
concorreu para o dano do usuário da via pública. Ficando demonstrado que o
dano decorreu da má conservação da pista ou da falta de sinalização em curva
perigosa, por exemplo, que levaram à colisão frontal entre dois usuários, é
de se evidenciar que o órgão público responsável tem uma parcela de “culpa”
em decorrência de omissão ao sinalizar.
Se ao ente público compete zelar pelo bom estado das
rodovias e proporcionar satisfatórias condições de segurança aos seus
usuários, fica caracterizada sua responsabilidade pelo dano.
Todavia, há que se salientar que tanto o § 6º do
art. 37 da Constituição Federal como o art. 43 do CC/2002, estabelecem a
responsabilidade objetiva do ente estatal, nos moldes afirmados pelo
Desembargador Carlos Roberto Gonçalves, acima citado, estabelecendo:
“Art. 37, § 6º,
CF/88 – As pessoas jurídicas de direito público e as de direito privado
prestadoras de serviços públicos responderão pelos danos que seus agentes,
nessa qualidade, causarem a terceiros, assegurado o direito de regresso
contra o responsável nos casos de dolo ou culpa.
Art. 43, CC/2002 – As pessoas jurídicas de direito público interno são
civilmente responsáveis por atos dos seus agentes que nessa qualidade causem
danos a terceiros, ressalvado direito regressivo contra os causadores do
dano, se houver, por parte destes, culpa ou dolo.”
A Constituição Federal de 1988 estabelece em seu
art. 5º, incisos V e X a indenização por dano material ou moral àquele que
sofrer o agravo. Também que, da inobservância dos mandamentos legais decorre
a responsabilidade daquele que concorreu para o dano, consubstanciada no
dever de reparar, notória e imperativa conforme expressa o Código Civil
2002:
“Art. 186. Aquele
que por ação ou omissão voluntária, negligência ou imprudência, violar
direito ou causar prejuízo a outrem, ainda que exclusivamente moral, comete
ato ilícito.(...)
Art. 927. Aquele que por ato ilícito, causar dano a outrem, fica obrigado a
repará-lo.
Parágrafo único. Haverá obrigação de reparar o dano, independentemente de
culpa, nos casos especificados em lei, ou quando a atividade normalmente
desenvolvida do dano implicar, por sua natureza, risco para os direitos de
outrem (grifei).
Sobre a responsabilidade subjetiva do Estado, o voto
do Ministro do STJ Franciulli Netto no Recurso Especial nº 716.250–RS
(2005/0004734-7) é esclarecedor:
“Nessas hipóteses, como bem pondera o professor
Celso Antônio Bandeira de Mello, não raro, “necessariamente
haverá de ser admitida uma “presunção de culpa”, pena de inoperância desta
modalidade de responsabilização, ante a extrema dificuldade (às
vezes intransponível) de demonstrar-se que o serviço operou abaixo dos
padrões devidos, isto é, com negligência, imperícia ou imprudência, vale
dizer, culposamente” (grifei).
Prossegue o renomado autor:
“Em face da
presunção de culpa, a vítima do dano fica desobrigada de comprová-la. Tal
presunção, entretanto, não elide o caráter subjetivo desta responsabilidade,
pois, se o Poder Público demonstrar que se comportou com diligência, perícia
e prudência – antítese de culpa -, estará isento da obrigação de indenizar,
o que jamais ocorreria se fora objetiva a responsabilidade (op. cit., p.
846).”
A partir da exposição feita é pertinente afirmar que
no caso de falta de sinalização, a responsabilidade decorre de omissão na
conservação de estrada de rodagem em decorrência da aplicação do art. 37, §
6º da Constituição da República?
Bem, entendemos que é cabível a responsabilidade,
embora aparentemente, em decorrência de que houve uma omissão, se
caracterizaria, neste caso, como responsabilidade subjetiva do Estado, como
já citado acima.
3 NEXO
DE CAUSALIDADE E RESPONSABILIDADE SUBJETIVA
Como é possível comprovar o nexo de causalidade no
caso de omissão do Estado? Nos parece que ele está vinculado à competência
pela manutenção da rodovia que é do ente estatal.
Sendo assim, o que melhor caracteriza e possibilita
o enquadramento da responsabilidade seria a omissão, devendo ser aplicada
unicamente a teoria da responsabilidade subjetiva[1].
Quando o ente estatal não cumpre com seu dever
jurídico de fazer a manutenção do bem público que vai ser utilizado pelo
cidadão, fica caracterizada a omissão, confirmada por diversos problemas na
rodovia, como é o caso da inexistência de acostamento, de pedriscos
sobre o asfalto, da falta de sinalização horizontal e vertical e precária
fiscalização, entre outras situações.
É a negligência na função de zelar pela segurança
dos usuários da rodovia. Isso porque o ente competente embora não
participando diretamente do acidente, contribui à sua ocorrência em razão do
não cumprimento de seus deveres legais: a manutenção da rodovia onde ocorreu
o acidente.
Além disso, o ente competente deve verificar que em
locais perigosos a sinalização é imprescindível para orientar os usuários,
como estabelece o Código de Trânsito Brasileiro (CTB), já que esta atividade
não é prerrogativa do Estado, é dever.
Além disso, o cidadão contribui com recursos
financeiros aos cofres públicos, dentre os quais está o IPVA, para que o
Estado lhe dê comodidades materiais a serem por ele fruídas. Se o ente
estatal competente se omite diante do dever de agir, ocorre um ato ilícito.
Esta a razão pela qual a Estado deve ser compelido a indenizar os prejuízos
quando ocasionados por omissão daquele. Este o nexo de causalidade: se o
dano decorre da omissão estatal e não de imprudência ou imperícia do autor,
a responsabilidade é estatal.
4
RESPONSABILIDADE EM DECORRÊNCIA DA FALTA DE SINALIZAÇÃO
O Código de Trânsito Brasileiro, Lei 9.503/97, em
seus artigos 80 a 90, estabelece que o Estado é responsável pela manutenção
e sinalização adequada das rodovias.
O § 1º do art. 80 do CTB – Código de Trânsito
Brasileiro estabelece que “a sinalização será colocada em posição e
condições que tornem perfeitamente visível e legível durante o dia e a
noite, em distância compatível com a segurança do trânsito, conforme
normas específicas do CONTRAN” (grifei).
A sinalização vertical ou horizontal de trânsito é
imperativo legal. Leciona Arnaldo Rizzardo (2004, p. 260ss) que “a
finalidade da sinalização é aumentar a segurança e
ajudar a manter o fluxo de tráfego em ordem e fornecer
informações aos usuários da via”. Dentre as razões da
necessidade de sinalização o autor cita: “regulamentar as obrigações,
limitações, proibições ou restrições que exigem o uso da via”, “advertir os
condutores sobre os perigos existentes na via,
alertando também sobre a proximidade de escolas, passagens de pedestres
etc.” e “indicar direções, logradouros, pontos de
interesse etc.” (grifei).
Comprovada a inexistência de sinalização, estabelece
o § 1º do art. 90 do CTB que “o órgão ou
entidade de trânsito com circunscrição sobre a via é
responsável pela implantação da sinalização, respondendo pela
sua falta, insuficiência ou incorreta colocação” (grifei).
Ora, a omissão do responsável pela implantação da
sinalização acarreta sua responsabilidade. Em caso de omissão do ente
estatal pela não colocação da sinalização adequada, deve responder pelo
dano. “A obrigação recai nos órgãos com circunscrição sobre a
via, respondendo pela sua falta, insuficiência ou incorreta colocação”
(Rizzardo, 2004, p. 277, grifei), especialmente em decorrência de
inobservância ao art. 88 do CTB.
Acrescente-se o entendimento de Marçal Justen Filho
(2005, p. 795):
“Se o evento foi propiciado pela atuação
defeituosa do serviço público ou dos órgãos estatais, existe
responsabilidade civil. Assim, o caso sempre lembrado é o do paciente de
trânsito causado por ausência de sinalização apropriada e propícia ou o
equívoco técnico da implantação da rodovia, dando oportunidade à ocorrência
de acidentes por ter sido mal concebida ou mal executada a obra pública.”
A responsabilidade decorre, segundo o autor, da
aplicação da teoria do “dever específico de diligência” ou “dever de
diligência especial”, já que “toda a ação ou omissão imputável ao
Estado, que configure infração ao dever de diligência no exercício das
competências próprias, gerará a responsabilização civil se produzir ou der
oportunidade a dano moral ou patrimonial a terceiro.”
5
CABIMENTO DE DANOS MORAIS EM RAZÃO DE OMISSÃO ESTATAL
Além da recomposição patrimonial do dano, a doutrina
tem se posicionado pelo cabimento de danos morais. Leciona Sergio Cavalieri
Filho (2004, p. 116) que,
“o juiz, ao valorar o dano moral, deve arbitrar
uma quantia que, de acordo com o seu prudente arbítrio, seja compatível com
a reprovabilidade da conduta ilícita, a intensidade e duração do sofrimento
experimentado pela vítima, a capacidade econômica do causador do dano, as
condições sociais do ofendido, e outras circunstâncias mais que se fizerem
presentes.”
Vale mencionar o entendimento de Sílvio de Salvo
Venosa (2004, p. 41) sobre o dano moral:
“Acrescentemos que o dano psíquico é modalidade
inserida na categoria de danos morais, para efeitos de indenização. O dano
psicológico pressupõe modificação de personalidade, com sintomas palpáveis,
inibições, depressões, bloqueios etc. Evidente que esses danos podem
decorrer de conduta praticada por terceiro, por dolo ou culpa. O dano moral,
em sentido lato, abrange não somente os danos psicológicos; não se traduz
unicamente por uma variação psíquica, mas também pela dor ou padecimento
moral, que não aflora perceptivelmente em outro sintoma. A dor moral
insere-se no amplo campo da teoria dos valores. Desse modo, dano moral é
indenizável, ainda que não resulte em alterações psíquicas. Como
enfatizamos, o desconforto anormal decorrente de conduta do ofensor é
indenizável.”
A jurisprudência dominante, na mesma direção, tem
entendido pelo cabimento dos danos morais. É verdade que nem tudo pode
ensejar dano moral, mas o sofrimento de quem sofreu o dano é passível de
ensejar esta espécie de dano.
Neste caso, o dano moral tem como fundamento o
expressado pelo Des. Orlando Heemann (Rio Grande do Sul, 2005): o caráter
reparatório e inibitório-punitivo da medida, a extrema gravidade do acidente
sofrido e os momentos de inquietação de quem sofreu o dano. Ainda, que o
dano moral, consiste na “lesão a um interesse que visa à satisfação ou gozo
de um bem jurídico extrapatrimonial contido nos direitos da personalidade
(como a vida, a integridade corporal, a liberdade, a honra, o decoro, a
intimidade, os sentimentos afetivos, a própria imagem)” (Gonçalves, 2003, p.
549).
6
CONSIDERAÇÕES FINAIS
Concluíndo o presente estudo, pode-se afirmar que
entendemos ser pacífica a responsabilidade estatal em relação ao dano
ocasionado ao usuário da via pública, mesmo que a participação do ente
estatal não tenha sido direta. Esta responsabilidade, portanto, desborda da
previsão do § 6º do artigo 37, da Constituição da República para ser
enquadrada como responsabilidade por omissão, isto é, subjetiva.
Comprovada a omissão do ente competente na
manutenção da rodovia é plausível falar em responsabilidade civil, que
deverá recompor o dano gerado.
Por outro lado, se cabalmente estabelecida a
responsabilização daquele que tenha dado causa ao dano a outrem, mesmo que
de forma omissiva, embora não possa haver o enquadramento do Estado na forma
prevista no artigo 37, § 6º, da Constituição, é possível o enquadramento por
responsabilidade subjetiva, conforme se pode verificar do entendimento
jurisprudencial e doutrinário.
Referências bibliográficas
CAVALIERI FILHO, Sérgio. Programa de
Responsabilidade Civil. 6ª edição, Malheiros Editores, 2004.
GONÇALVES, Carlos Roberto. Responsabilidade civil.
São Paulo: Saraiva, 2003.
JUSTEN FILHO, Marçal. Curso de Direito
Administrativo. São Paulo, Saraiva, 2005.
MELLO, Celso Antonio Bandeira de. Curso de
direito administrativo. São Paulo: Malheiros Editores, 2002.
RIO GRANDE DO SUL. AC nº 70011429313, Décima Segunda
Câmara Cível, TJRS. Rel. Orlando Heemann Jr. Julgado em 01.09.2005.
RIZZARDO, Arnaldo. Comentários ao Código de
Trânsito Brasileiro. São Paulo : RT, 2004.
VENOSA, Sílvio de Salvo. Direito civil. 4. ed. São
Paulo: Atlas, v. IV, 2004.
Nota:
[1]
Neste sentido:
STJ - Resp 439.408 - SP (2002/0071492-6) 1ª T. Rel. Min. José Delgado. J.
05.09.2002. DJU 21.10.2002; STJ - REsp 549.812 - CE (2003/0099286-0) 2ª T.
Rel.
Min.
Franciulli Netto. J. 06.05.2004. DJU 31.05.2004; STJ - REsp 716.250 - RS
(2005/0004734-7) 2ª T. Rel. Min. Franciulli Netto. J. 21.06.2005. DJU.
12.09.2005; STJ - REsp 443.422 - RS (2002/0077616-6) 2ª T. Rel. Min.
Franciulli Netto. J. 21.08.2003. DJU. 03.11.2003; STJ - REsp 438831 - RS
(2002/0068815-1) 2ª T. Rel. Min. João
Otávio de Noronha. DJU 02.08.2006. p. 237; STJ - REsp 738.833 - RJ
(200500504939) 1ª T. Rel. Min. Luiz Fux. DJU 28.08.2006. p. 227.
Informações Sobre o Autor
Aldemir Berwig
Professor universitário. Especialista em Direito
Tributário. Mestre em Educação. Advogado. Assessor de Legislação e Projetos
e Parecerista
